街道财政运行综合绩效评价探索——以江苏省南京市雨花台区街道试点为例

作者：项 前 王兆玉

来源：《财政监督》 2021年第18期

项 前 王兆玉

【摘 要】街道是我国行政区划的基础单元，是城市管理的基础，而街道财政运行则是事处履职的基础和根本。本文以江苏省南京市雨花台区开展的街道财政运行综合绩效评价试点为切入点，通过简要介绍雨花台区街道财政运行特点，提炼试点评价开展思路，总结评价过程中遇到的困难和问题，并通过与部门整体评价进行对比，分析街道财政运行综合绩效评价的

重点，以期为雨花台区街道财政运行综合绩效评价的下一步推进和其他地区工作开展提供参考。

【关键词】街道财政运行 综合绩效评价 评价机制探索

全面实施预算绩效管理是党的十九大作出的一项重大战略部署。《 关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称“《意见》”）明确提出，建立重大、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，并对下级财政运行情况实施综合绩效评价。在项目、和部门（单位）预算绩效管理的基础上，实施一级的预算绩效管理是对财政预算绩效管理向纵深发展的新要求。

为贯彻落实全面实施预算绩效管理的要求，江苏省南京市雨花台区（以下简称“雨花台区”）在原有的绩效管理“一个办法三个规程”基础上，于2019年出台《雨花台区全面实施预算绩效管理行动计划》（雨委办发〔2019〕92号），其中对实现“全方位”预算绩效管理提出明确要求，探索对下级实施财政运行综合绩效评价，并按照2020年预算绩效管理工作计划，选取一个街道进行试点。本文以此次街道财政运行综合绩效评价为基础，结合街道财政运行的特点，总结预算绩效管理的实践经验和当前存在的问题，探索街道财政运行综合绩效评价思路，梳理评价的重点和难点，以期为后续预算绩效管理实践提供参考。

一、街道财政运行基本情况

按照我国行政区划划分，街道属乡级行政区，其管理机构为事处。街道与乡和镇在行政区划级别上相同，均是我国的基层政权组织。但事处是市辖区、不设区的市的的派出机关，并不是一级，也不具有一级财政。在我国，事处向上承担着所属要求的行政管理职能，向下承担着指导居委会及社区自治的责任。目前也有部分地区，如上海的事处已经全面剥离经济管理职能，将职责聚焦在社会公共管理和服务事务上。雨花台区所辖街道仍负有街道经济管理职能，财政运行的基本特点是财政收入以财力分成为主，而配套支出较多。

从财政收入来看，雨花台区所辖街道的收入以财力分成为主，自有收入、上级转移支付资金等为辅。其中，财力分成机制坚持“基数固定上解，增量比例分成”基本原则，实行共享税增量分成，以2016年为基期年确保区街（园区）既有利益。此外，雨花台区完善激励机制，根据各街道当年税收收入增长情况，实行区得财力超收奖励。街道自有收入主要包括房屋租金、

拆迁服务费及补偿费、利润分成分红等；上级转移支付资金为上级各业务条线转移支付的资金。

从财政支出来看，雨花台区所辖街道实行“以收定支”的经费预算体系和经费保障机制。除一般常规支出外，根据财政事权和支出责任要求，街道还需与区级共同承担相关发展建设类

的支出责任，配套区级支出较多。对应事处的行政职能，除基本支出外，街道项目支出以民生支出为主，重点投入到城市建设管理和推动街道经济发展方面，包括一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、社会保障和就业、卫生健康、节能环保、城乡社区支出。

二、街道财政运行综合绩效评价试点

（一）绩效评价试点思路

事处作为一级的派出机构，总体来看，针对其财政预算开展的绩效评价，实践中主要通过两种模式进行：一是将事处视作的一个部门，按照部门整体支出绩效评价的思路开展；二是将事处视同一级，按照一级财政运行综合绩效评价的思路实施。雨花台区财政局基于其辖区内街道财政运行和事处履职特点，定位为后一种模式推进试点。

《意见》印发后，部分地区虽然逐步开展了对下级财政运行综合绩效评价的试点，但一方面目前试点的区域和层级仍较为有限，另一方面目前对于评价的定位、内容、重点和思路等尚未达成一致，所以针对街道开展财政运行的综合绩效评价更是鲜有经验可供借鉴。基于此，课题组以《地方财政管理绩效综合评价方案》（财预〔2014〕45号）为主要参考，综合近年来财政部县级财政管理绩效综合评价的内容，在规范预算编制、强化预算执行、优化支出结构、增强财政可持续性、加大预决算公开等方面的基础上，针对目前评价内容更侧重财政管理绩效的现状，遵循绩效的目标导向、结果导向，进一步补充了财政运行后对应的效益。其中，为充分反映事处紧密联系居委会，直接服务社会公众的特点，将民生方面的绩效作为重点考察。

（二）评价指标体系设置

以财政部县级财政管理绩效综合评价指标体系为基础，课题组按照前述评价思路，综合平衡积分卡的思想，从财政运行管理、财政收支情况、财政运行绩效、财政可持续四个维度构建。一是以财政预算管理的核心内容为主线，财政运行管理主要考察街道在预决算、绩效管理、采购管理、资产管理等方面的规范性。二是根据《意见》将收支预算全面纳入预算绩效管理的要求，财政收支情况主要考察街道财政的收支规模和结构。三是突出财政运行的根本目的，财政运行绩效从街道重点工作绩效、民生改善、社会公众满意度三个方面考察。其中，街道重点工作绩效主要考察年初重点工作任务完成情况；民生改善则结合街道高质量发展目标，对应街道财政支出方向，从公共服务、公共卫生、公共教育、公共文化、社区环境、社区安全等方面设置指标。四是从雨花台区街道发展的现状出发，财政可持续主要从机构改革推进情况和区域债务平衡两方面设计指标。

（三）街道财政运行绩效分析

对照上述绩效评价指标体系的四大维度，课题组分别从财政运行管理、财政收支情况、财政运行绩效、财政可持续四个维度展开财政运行绩效分析。在财政收支情况和财政运行绩效方面，课题组借鉴新公共管理理论重视公共服务效率，强调低成本运作和公共服务质量及最终结果等方面的观点进行重点分析。

1、财政运行管理分析。财政运行管理主要是对街道财政预决算工作、预算绩效管理工作、采购和资产管理等方面的规范性进行考察。其中，预决算工作主要查看预决算报表编制情况和信息公开情况，具体考察预决算报表编制水平、完成时效、预算收支平衡情况等；预算绩效管理则结合雨花台区预算绩效管理工作推进进度和对下级预算绩效管理考核的要求，重点反

映事处预算绩效管理机制和工作开展情况；采购方面，同时关注采购的程序和结果；资产管理方面，主要对街道的国有和集体资产的管理情况予以反映，关注资产存量和评价期内资产变动情况，并重点分析资产的运营管理和处置规范性。

2、财政收支情况分析。财政收入，重点考察街道财政收入规模目标达成情况，通过税收收入占一般公共预算收入的比重反映财政收入质量的优化情况，并结合雨花台区街道的财政收入来源，分析财政收入构成；财政支出，一方面是从街道近三年预算支出情况分析其规模及变动情况，另一方面是从支出结构和支出效率方面分析，梳理重点支出方向，分析街道各类支出占比，并考察支出结构与街道履职重点和区级考核目标的匹配性。如试点街道财政支出结构以民生支出为主，街道民生支出占总支出的比重达到80%，增幅高于街道当年度一般公共预算支出增幅，与事处提供公共管理和服务的职能匹配，能够有效保障基本民生发展。同时，在支出效率方面，通过年度工作推进进度和部分重点项目的支出效率分析。如部分公共服务通过购买服务的方式开展，对养老服务中心运行补贴标准合理性等进行考察。

3、财政运行绩效分析。针对财政运行绩效分析，由于收入端街道层面没有决策权限，相关以上级要求为准，所以课题组主要还是通过支出端来反映街道财政运行的绩效。事处工作千头万绪、支出事项繁杂，覆盖经济发展管理、城市管理和建设、民生保障与服务、法治建设与平安治理等诸多方面。为了综合反映事处财政运行的效益，基于试点事处在民生领域的支出比重，此次试点评价主要从街道重点工作和民生改善情况两个维度展开分析。

民生保障和改善是事处工作效果的重要体现。结合区级分解至街道的民生任务目标，课题组主要从公共卫生、公共教育、公共文化、社区环境、社区平安、就业创业、居民收入、社会文明等基本社会服务的提供和群众反馈方面对民生保障和改善情况进行分析。从近年来事处机构改革的趋势来看，事处的职能更多侧重于服务职能的强化。所以，其服务对象，即街道群众对事处工作的满意度测评结果成为反映事处财政运行的重要指标。课题组以试点街道群众为满意度问卷调查对象，通过对居委会和社区的地域、常住人口规模等为筛选条件，进行分层抽样，在事处和相关居委会的配合下，采用线上和线下相结合的方式，完成群众满意度测评。

4、财政可持续分析。首先，在事处的机构可持续性方面，结合事处的“三定方案”和正在推进中的机构改革，课题组对街道相关职能的履行机构进行匹配。如在“放管服”的大要求下，通过成立街道便民服务中心，更好地服务街道居民和企业，方便居民、企业就近办理部分区级部门服务和审批事项。在一定程度上说明，事处的机构改革符合事处强化服务、弱化管理的职能调整趋势，而且从满意度调查结果来看，也取得了良好的社会反响。从目前的机构运行经费保障和机构职能方面分析，其可持续性强。其次，针对事处目前的债务规模、偿还期限等，结合街道财政收支平衡情况，对地区债务风险进行分析。同时，对事处“举债—管理—偿还”过程中的债务风险控制措施进行考察，为健全地区债务风险控制机制建言献策。

此次综合绩效评价试点是雨花台区财政局对街道财政运行绩效管理的一次新探索。一是由财政支出端过渡到收入和支出两端，将绩效管理的理念导入财政收入预算管理中；二是继续提升预算绩效管理对象的层次，相对项目、和部门，以更加宏观的视角，从财政资金支出绩效向上追溯至财政资源配置绩效；三是将上级与下级的预算绩效管理工作关系由上级指导监督下级，转变为通过对下级开展财政运行综合绩效评价，带动下级共同推进预算绩效管理，形成“上下打通、共同推进”的预算绩效管理工作格局。

由于当前可供借鉴的街道财政运行综合绩效评价的理论研究和实践经验均较少，所以，试点评价的全面性、科学性均有待进一步提升，综合绩效评价的逻辑也还需要进一步梳理。课题

组在此次财政运行综合绩效评价试点过程中主要存在以下几个方面的困难和问题：一是事处财政运行的年度绩效目标不明确，特别是效果类指标，所以对应的评价指标多采用增长和改善类的评价标准，合理性不足；二是针对街道财政收入方面，主要还是从较为浅显的收入规模完成情况和收入结构分析为主，未就财政收入对街道财政支出及对利益相关方的影响展开分析；三是财政运行绩效，主要还是通过支出端予以反映，以支出结构作为重要的分析维度，效果指标的选择是否全面、是否具有显著代表性均有待进一步验证，也未进一步就支出结构与绩效目标之间的关系进行深入分析。

三、财政综合运行绩效评价与部门整体绩效评价的比较

从履职内容方面来看，事处作为我国乡级行政区街道的管理机构，虽然不是一级，但就目前的大部分地区来看，其仍然承担了类似乡镇的较为全面的行政管理职能，其履职与部门相比更复杂，与某一部门多聚焦某一方面或某些方面的行政事务是有着显著区别的。事处既要抓民生，负责优抚安置、社会救济、社会保险、劳动就业等工作；又要负责辖区城市建设管理、经济发展等工作；还要抓好社区文化建设、维护社会安全稳定，负责人民调解、治安保卫、综合执法等工作。针对目前事处财政运行绩效管理的两种模式，课题组对街道财政运行综合绩效评价模式与部门整体评价在评价视角、目的、对象、内容和结果应用范围等维度的差异进行了分析，详见表1所示。

四、街道财政运行综合绩效评价体系探索

（一）街道财政运行综合绩效评价的重点

结合区级预算绩效管理的实际，雨花台区开展了街道财政运行综合绩效评价试点。课题组通过复盘此次试点工作过程和评价成果，总结评价经验和教训，在与部门整体绩效评价进行对比的基础上，结合其他地区财政运行综合绩效评价的实践经验，明确街道财政运行综合绩效评价体系建设的重点。

首先，从评价视角和评价目的两个维度分析。无论是评价视角还是评价目的，由于事处履职内容的繁杂性，开展绩效评价也不可能再事无巨细、面面俱到，其评价的站位需要更加宏观，可适当结合中观层面的内容予以反映，但不应局限在过于具体的工作内容或者项目上。财政运行综合绩效评价需要更加注重财政收支关系，一是将对财政资金绩效评价的关注环节前移，突出财政资源的分配绩效；二是从更加宏观的视角衡量履职绩效，提升事处公共服务水平；三是强调财政可持续性，注重债务风险管理。

其次，从评价对象和内容方面来看，由于目前大部分的事处仍然负有经济管理职能，而一级的大部分部门收入资金来源通常是财政资金，所以与部门整体绩效评价以支出评价为主不同，街道财政运行综合绩效评价还应就街道财政收入管理方面予以关注。但事处作为基层管理机构，其在财政收入方面基本没有话语权，所以应更多关注收入执行情况。同时，事处还应关注自有收入的管理和分配。支出方面，对应前文所述，关注街道居民的满意度情况。

此外，按照财政事权与支出责任相匹配的原则，各级的财政事权也决定了其预算管理模式。目前我国大部分地区事处的预算管理还是与一级的预算管理模式更加类同。但也有少部分地区，如上海对事处进行了相对彻底的改革，事处已经全面剥离其经济管理职能，将工作聚焦于社会公共管理和服务事务，其预算管理与部门预算管理的相似度更高。所以，事处的预算绩效管理模式可以考虑其与预算管理模式的匹配性。

（二）街道财政运行综合绩效评价机制探索

受疫情影响，财政收支矛盾更加突出，更应该坚持绩效理念，坚持目标导向、结果导向，加强财源建设，优化财政支出结构，通过街道预算绩效管理工作，指导和督促街道用好钱、办成事，办好事、办实事。

第一，立足事处履职特点，结合事处发展目标，聚焦街道财政运行综合绩效，建立事处财政运行综合绩效管理机制。事处多以基层服务需求和上级各部门条线要求推进工作，结合前述履职特点，区级可以探索以街道财政运行综合绩效为主线，融合区级各条线核心工作要求和目标，并综合宏观和中观情况的事处年度绩效目标，并以此为基础，通过重点任务的过程监控和财政运行综合绩效评价，将雨花台区预算绩效管理工作向下级延伸，健全所辖街道的全过程预算绩效管理链条。

第二，强化街道财政运行综合绩效评价结果应用，提升财政运行绩效。按照《意见》要求，雨花台区将进一步硬化预算绩效管理约束，一是明确绩效管理责任，二是建立绩效管理激励约束机制。通过绩效评价结果与事处预算安排挂钩等措施，不断加强事处对预算绩效管理工作的重视程度，并提高事处预算管理水平，调动事处的积极性和主动性，以提高区级和街道的财政资金配置效率和使用效益。

第三，总结街道财政运行综合绩效评价试点经验，进一步推进区级和事处预算绩效管理工作的覆盖面和实效性。在本次街道财政运行综合绩效评价试点的基础上，总结试点经验和主要做法，针对评价过程中存在的问题，完善街道财政运行综合绩效评价体系，进一步扩大评价范围，形成街道财政运行综合绩效评价的“雨花台区模式”。在此项工作推进的过程中，还应当注意与其他考核工作进行衔接，形成多方配合、协同推进的工作模式，提高管理效能。

（作者单位：江苏省南京市雨花台区财政局）

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（本栏目责任编辑：王光俊）