关于京津冀共建天津自贸区的建议

摘要：2014年12月28日，正式批准建立天津自贸区，总面积为119.9平

方公里，主要涵盖三个功能区：天津港片区、天津机场片区以及滨海新区中心商务片区。在京津冀协同发展这一国家战略背景下，天津自贸区的溢出效应无疑会促进京津冀区域的整体发展。以京津冀共建天津自贸区为破解改革和机制创新的突破口，寻找三地携手合作的\"共振点\"，整合京津冀三方资源，放大天津自贸区溢出效应，把天津自贸区打造成京津冀协同发展的共享平台、试验平台和示范平台，在协调机构的设置、\"\"的清理、立法创新、\"\"外溢的实现、对接京津冀的产业规划、人才互通等方面着力推进。

关键词：京津冀;溢出效应;;自贸区

一、引言

自贸(园)区的设立，不仅是对外开放战略的重点，也是新时期区域发展战略的重点，更是改革与机制创新的重点。自贸(园)区发展战略与区域发展战略有着天然的、内在的本质关联。我国先后设立的上海、天津、广东、福建四个自贸(园)区，分别以长三角、京津冀、珠三角(粤港澳)、闽台(海峡两岸)四个区域发展战略为背景、为依托，进一步向上对接\"一带一路\"的总体战略，形成联动发展、内外互通的\"新空间\"网络[1]。四个自贸区都提出要当好改革开放的排头兵、创新发展的先行者，以制度创新为核心，深化行政改革，破解改革难题，形成可复制可推广的改革经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。

尤其是天津申报自贸试验区因打出\"京津冀一体化战略\"牌而始终在长长的自贸区候选名单中名列前茅，因此也注定了天津自贸区从诞生伊始就被打上了京津冀的标签。在这个特殊背景之下，天津自贸区承担着双重国家战略，一个是自贸试验区战略，另一个是京津冀协同发展战略[2]。随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，京津冀协同发展已进入到全面推进、重点突破的实质性操作阶段。除了在环境、交通及产业一体化方面进行实质推进外，破解改革和机制创新急需寻找一个突破口，而京津冀三方共建天津自贸区就是一个很好的突破口。

二、整合京津冀三方资源，放大天津自贸区的溢出效应

1、天津自贸区要成为京津冀改革和机制创新的共享平台。行政管理改革是自

贸区最核心的改革，最根本的改革内容就是要转变职能，深化行政改革，提高行政管理效能，重新定义与市场的关系，积极创新的管理方式。在这方面，可以学习和借鉴上海的经验，实施\"双向联动\"发展，即天津自贸区创新成果直接复制推广到京津冀的其他地区，同时，京津冀三地可以按照批准的《中国(天津)自由贸易试验区总体方案》，选择适合本地的行政改革与天津自贸区同步推进。

2、天津自贸区要成为京津冀金融创新的试验平台。《中国(天津)自由贸易试验区总体方案》中把\"深化金融改革，实施业务模式创新，培育新型金融市场，加强风险控制，推进投融资便利化、利率市场化和人民币跨境使用，做大做强融资租赁业，服务实体经济发展\"[3]作为一项主要任务，金融创新任务比较重。天津自贸区一定要整合北京金融机构及高端金融人才的资源优势以及河北众多实体企业融资的迫切需求，把天津自贸区建成京津冀金融创新的一个试验平台，在这个平台上，将金融监管部门、地方、能够提供跨境投融资服务的金融机构和有跨境投融资需求的企业集聚在一起，便捷地沟通，快速地完成跨境投融资活动，进而促进京津冀经济协同发展。

3、天津自贸区要成为河北沿海开发区改革的示范平台。河北作为\"首都的护城河\"，由于其政治要求和区位特点，河北的经济发展和机制创新都是京津冀地区的短板。只有尽快补长短板，才更有利于京津冀协同发展。天津自贸区119.9平方公里面积，主要围绕港口、保税区、空港以及保税物流园区，与河北沿海开发区建设初衷相近，但是河北沿海开发区机制创新滞后、沿海开发区功能不显著，难以汇集各种资源，发展相对缓慢。通过天津自贸区这个平台，为河北沿海开发区提供机制创新的示范，复制天津自贸区在金融、税收、贸易、投资、监管等方面一系列的制度创新成果，在强化天津在先进制造和研发应用、国际航运与国际物流、国际贸易、金融创新运营等方面的引领作用的同时，整合河北沿海资源，促进区域内资源的优化配置和区域分工新格局的形成，带动区域经济实现转型发展。

三、京津冀共建自贸区的几点建议

围绕把天津自贸区建设成为京津冀协同发展三大平台的目标和实现路径，应着力在以下几方面推进：

1、设置京津冀共建自贸区协调工作办公室。在天津自贸区管委会下设置京津冀共建自贸区协调工作办公室，由天津市商委牵头，北京市商委和河北省商务厅派出人员组成，在京津冀协同发展领导小组和天津自贸区推进工作领导小组的领导下，负责收集京津冀改革创新的相关信息，协商、发布、沟通动态，以便于京津冀三地都能及时掌握自贸区的建设进展和发展方向，京津冀协同发展领导小组及时提出、研究在区域合作、监管模式、产业对接、功能区升级等方面的对接。

2、清理\"\"。发挥天津自贸区开放引领作用、创新京津冀协同发展机制，还需要格外注重\"清障\"工作。围绕自贸区建设和京津冀协同发展的两个目标，京津冀三地尽快对现有体系和机制进行梳理、研究，对与这两个目标冲突、不协调的，尤其是一些性，特别是一些限外、排他性的，进行调整或清理。通过立、改、废，尽快构建起与发展目标相吻合的体系，打通京津冀协同发展的通道。

3、立法进程上先行先试。\"兵马未动，粮草先行\"，自贸区的建立和发展必须要有坚实的法律保障。负面清单是自贸区龙头性和根本性的制度，就是一种权力的制度，即\"法无明文禁止即可为\"。制定事中、事后监管、外商投资准入各阶段的国民待遇和\"负面清单\"模式管理的地方性法规是最明智、长效的作法。上海自贸区确立的包括安全审查、反垄断审查、企业年报公示、社会信用体系、监管信息共享和综合执法体系在内的六大事中事后监管制度框架，可圈可点。但仍然停留在方面而没有上升到法律层面。天津自贸区在立法进程上可先行先试，可以由京津冀三地联合把这些制度法制化，从立法上对京津冀协同发展进行机制的创新突破。

4、实施\"\"外溢。天津自贸区作为区域内投资与贸易最便利的空间和对外开放的先导区，处于海关特殊监管区的\"最高梯度\"和\"领头羊\"位置，与其他海关特殊监管区自然形成分工合作关系。通过实现京津冀海关通关一体化，让北京、河北的进出口企业享受到实实在在的便利，也为京津冀地区的加工贸易企业带来便利;积极争取在津开展启运港退税试点，并推动京冀口岸纳入启运地口岸试点范围等。同时通过完善非海关特殊监管区域事中事后监管，共享信息网络平台，实施负面清单制度，减少和取消对企业投资准入，实现天津自贸区外溢，引领京津冀地区现代服务业和高端制造业协同发展。

5、对接京津冀的产业规划。指导京津冀三地协同发展的纲领性文件《京津冀协同发展规划纲要》已经出台，对接《京津冀协同发展规划纲要》中的空间布局和城市功能定位，京津冀三地要精细化编制\"十三五\"规划，通过天津自贸区这个平台，以产业链为纽带，在自贸区建立市场化运作的产业转移引导基金，促进京津冀地区在研发设计、生产销售和物流配送等环节的协同配合[4]。通过自贸区高端产业集聚，促进京津冀地区优化现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业布局，创新区域经济合作模式。尤其要通过天津自贸区平台，推动京津冀航运物流、航空航天、装备制造、电子信息、生物医药等产业集群发展，使自贸区真正成为京津冀地区产业转型升级的新引擎。

6、实现人才互通。发展跨境服务贸易，特别是金融服务贸易，构建高端金融业态的核心关键是人才。在跨境服务贸易中，需要有熟悉国际金融交易的人才，需要有熟悉外资银行和大型企业的人才，需要有熟悉环境的人才，借助非首都功能疏解之机，通过天津自贸区平台引进境外优质教育资源，汇聚北京金融行业人才以及高等院校，开展合作办学，培养金融服务贸易人才。通过建立健全自贸区科技成果转化交易市场，完善科技成果转化服务体系，推动科技成果转化，尤其在大气污染治理、绿色交通、清

洁能源等区域共同关注的问题上，有利于实现京津冀三地科研人员联合攻关，协同突破。

>参考文献：

[1]李冰漪.京津冀区域协同发展新平台[J].中国储运，2015，(6)：50-51.

[2]郭梦莹.天津自贸区建设与京津冀协同发展[J].合作经济与科技，2015，(3)：69-71.

[3].中国(天津)自由贸易试验区总体方案[EB/OL].(2015-4-8)[2015-9-1]http：

//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_285.

[4]本刊课题组.起航――天津自贸区[J].天津经济，2015，(2)：34-41.

纯粹效果标准是有一定道理的，因为它考虑的是东道国监管措施的实质层面，即只有东道国的监管措施对外资造成了实质性的影响或剥夺才会涉及到征收的问题，这种标准应该说是最接近征收的本质的。但是这种标准也是存在问题的：首先，\"特定措施的效果\"是一个太抽象的太一般的概念，这种效果到底是什么效果?这种效果如何来衡量?由谁来衡量?其次，所谓\"充分性的效果\"到底是什么意思?对外资到何种程度算是?何种程度算是征收?它们之间有无明确的界限。最后，这种标准其实是非常有利于东道国的，即只要东道国对这种效果作最严格的解释――主张其监管措施并没有达到实质性的的效果，那么外资是很难主张这是征收的，而且这对于东道国来说是一件非常容易做到的事。

2、目的标准

\"根据该学说，某些情形下，具备正当的公共目的本身即足以认为措施正常地行使'治安权'，并且不构成征收，因而不管对投资产生的效果多么巨大，均无须给予补偿。不过，主张目的标准说的西方学者也认为，也应当权衡特定措施的效果。\" [8]

目的标准也许是意识到了纯粹效果标准的问题，因而希望从主观上制约一下它，然

而目的标准的意图能否实现也是存疑的。首先，效果标准是一种客观的标准，要对这种客观的标准具体化，也只能是通过客观的标准来实现，而不是一种主观的标准。其次，目的标准只要求东道国监管措施具备\"正当的目的\"就能够主张非征收，然而到底什么是才是\"正当的\"目的?目的标准的主张者并没有给出合理的解释。同时，即使东道国提出了所谓的正当的目的，是不是只要东道国说其监管措施是有正当目的，外资就无申辩的余地了呢?目的标准的主张者也没有给出答案。再次，目的标准自身其实也是自相矛盾的，它一方面强调了正当目的的至高无上的地位，即只要东道国主张其监管措施符合正当的公共目的，那么不管监管措施给外资产生的效果多么大，效果都要让位于正当的公共目的。另一方面，目的标准说又认为单单考虑正当的公共目的本身是不足够的，在考虑正当的公共目的的时候，也应权衡特定措施的效果。

3、效果与目的兼顾标准

\"根据该学说，在认定有关管理措施是否构成间接征收时，应该综合考虑各种情况，换言之，特定管制措施的效果与采取该措施的目的都会影响司法认定。\" [9]

这种兼顾说的观点，似乎认为自己很中庸，自己一定没有什么毛病了。其实不然，这种简单的\"综合\"一方面并没有消除效果标准和目的标准自身需要解决的问题，另一方面它又产生了自身的问题：即效果和目的在判断监管措施是否构成征收的时候，它们的比例到底如何?有无先后顺序?两者相冲突的时候谁优先?等等都是兼顾论者没有考虑到的。

关于投资者的合理期待标准，由于投资者的期待不可能是一种简单的期待，而应当是一种基于理性分析基础上的合理的期待，是一种理性人的期待。所以，这种期待能否作为一个标准?东道国的监管行为如果不符合这种期待是否一定就构成征收?再者，让仲裁庭作为对投资者合理期待的判断者是否合适?

另外，关于措施的有效期标准，不管你是所谓\"暂时的\"，还是\"永久地\"的外资，只要外资仍然认为在此东道国存在有利可图并且确实这种机会没有被完全剥夺就不能算是征收。所以这一标准并不科学。

四、已有仲裁案件能否为此种识别提供指引

在学者们关于间接征收的讨论中，有一种很明显的倾向，那就是试图通过对已有仲裁案件的分析，从中归纳出间接征收表现形式。其实，笔者认为，这种归纳完全是没有道理的。首先，已有有关征收的仲裁案件本来就不多，即使它很多，也是有限的，从这种有限的案例中不完全归纳，显然不能得出间接征收的完整内涵。其次，我们需要讨论

的是目前对征收案件做出裁决的仲裁庭仲裁过的案件是否有像普通法中的判例一样起到先例的作用?笔者认为是不能的。一方面，仲裁庭仲裁的案件一般是来自于愿意受其管辖的任何国家的，在这些国家中法律传统有法系的，也有普通法系的，判例法一般只存在于普通法系中，那么显然遵循先例并不能成为仲裁员的一项义务。另一方面，仲裁系统并不像一个普通法国家的司法系统那样地系统，世界各地仲裁庭的数量虽然不像一个国家的数量那样多，但是仲裁庭也是分布在世界各地的，每个仲裁庭一般都有自己专门的仲裁规则，在这些仲裁规则中很难见到有这样的规定：本庭的仲裁员必须受以前本仲裁庭的裁决案例的约束。而且这些规则中几乎没有明确要求仲裁员参考其它仲裁庭仲裁过的案件的规定。所以，已有的仲裁案件并不能为间接征收的识别提供明确的指引。

五、结论

如今中国作为资本输出国的地位越来越重要，那么在资本输出的过程中，如何避免本国资本在东道国遭到征收，保护本国投资和投资者的合法权益就显得日益重要了。与此同时，中国作为重要的资本输入国的身份仍未改变。所以，明确间接征收的界限，无论是对作为双重身份的中国，甚至对于其它国家，都有至关重要的意义。

注释：

[1] (德)鲁道夫·多尔查(奥)克里斯托弗·朔伊尔.祁欢、施进 译.国际投资法原则[M].北京：中国大学出版社，2014.102-103.

[2] (美)理查德·A·艾珀斯坦.李昊、、翟小波 译.征收―私人财产和征用权[M].北京：中国人民大学出版社，2011.4.

[3] 余劲松，周成新.国际投资法[M].北京：法律出版社，2014.313.

[4] 梁咏.间接征收与中国海外投资利益保障―以厄瓜多尔征收99%石油特别收益金为视角[J].甘肃学院学报，2009.106.143.

[5] 徐崇利.利益平衡与外资间接征收的认定及补偿[J].环球法律评论，2008.6.28.

[6][7][8][9] 蔡从燕.效果标准与目的标准之争：间接征收认定的新发展[J].西南

大学学报，2006.6.85.86.86.86.

>参考文献：

[1] 王月鹏.间接征收中的合理期待[J].法制与社会，2008(12中)207.